EU Fiscal Governance unter der Lupe: Hintergründe, Herausforderungen und Zukunftsperspektiven

Der Beginn der neuen Legislaturperiode und Amtszeit der EU-Kommission nach den Europawahlen im Juni sind eine gute Gelegenheit, um einmal einen Blick auf die Europäische Finanzpolitik zu werfen. In diesem Text möchten wir daher über die Hintergründe, Zusammenhänge und Funktion der Fiscal Governance auf EU-Ebene informieren. Außerdem möchten wir darauf blicken, vor welchen Herausforderungen die Europäische Finanzpolitik insbesondere nach der Reform der EU-Fiskalregeln im April 2024 steht. 

Ökonomische Rationalität fiskalpolitischer Koordination 

Die Fiskalregeln bilden den Kernaspekt der europäischen fiskalpolitischen Koordinierung und wurden 1992 im Rahmen der Euro-Einführung mit den Maastrichter Verträgen geschaffen. Die Einführung einer gemeinsamen Währung bedeutete für die Europäischen Staaten einen erheblichen Einschnitt in ihre Wirtschaftspolitik: Die Kompetenz für die Geldpolitik wurde somit auf die europäische Ebene verschoben, während die Fiskalpolitik weiterhin Ländersache blieb. Da sich Fiskal- und Geldpolitik jedoch stark gegenseitig beeinflussen, sollten die Fiskalregeln durch strenge Schuldenregeln makroökonomische Ungleichgewichte zwischen den Mitgliedsstaaten verhindern. 

Des Weiteren sollte durch das Einhalten der Fiskalregeln das Vertrauen der Anleihemärkte in die Staatsfinanzen der Mitgliedstaaten gewahrt werden, was maßgeblich die Finanzierungskosten der Staatsverschuldung beeinflusst. Man empfand also schon vor der Einführung der Maastricht-Kriterien, dass eine alleinige Disziplinierung der Staatsfinanzen durch Marktkräfte nicht ausreichend sei und deswegen verbindliche Regeln notwendig seien (Enderlein & Rubio, 2014).

Einfluss der Monetaristischen Denkschule 

Der ökonomische und politische Mainstream, allen voran die deutsche Bundesbank und das deutsche Finanzministerium, fokussierten sich bei der Gestaltung der Währungsunion hauptsächlich auf die Wahrung der Preisstabilität des Euros. Diese Sicht war stark von der ökonomischen Denkschule des Monetarismus geprägt, welcher die Kontrolle der Geldmenge als wichtigstes Steuerelement für Preisstabilität vorsieht. Gleichzeitig stehen die Denker:innen dieser Schule staatlichen Eingriffen in die Geldpolitik oder schuldenfinanzierten öffentlichen Ausgaben sehr kritisch gegenüber. Sie gehen einerseits davon aus, dass eine Erhöhung der Geldmenge langfristig keine realen Auswirkungen auf die Wirtschaft habe und meist zu negativen Folgen in der Zukunft durch Inflation oder Zinskosten führe. Gleichzeitig seien demokratisch gewählte Politiker grundsätzlich versucht, durch hohe Ausgaben kurzfristig ihre Wähler zu beschenken, ohne dabei auf die langfristigen Folgen zu achten. Vor der Einführung des Euros betonten einige Wissenschaftler daher den Vorteil, durch die neuen Schuldenregeln demokratischen Regierungen in der Haushaltspolitik “die Hände zu binden” (Giavazzi & Pagano, 1988).

Durch die neuen Fiskalregeln wurde die Geldpolitik in die Hände einer gesamteuropäischen technokratischen Zentralbank gelegt. Gleichzeitig sollte sie schuldenfinanzierte Staatsausgaben eindämmen, die langfristig inflationären Druck auf den Euro ausüben könnten. Diese regelbasierte Währungsunion mit einer unabhängigen Zentralbank  sollte EU-Skeptiker beruhigen, die die Sorge hatten, der Euro würde zwangsläufig zu einer stärkeren europäischen Integration führen (Padoa-Schioppa, 1991).

Politische Einflüsse auf die Entwickelung der EU-Schuldenregeln 

Wenn man sich nun die politischen Hintergründe der Verhandlungen zu den EU-Schuldenregeln anschaut, wird deutlich, dass diese ursprünglich auf eher arbiträren Entscheidungen beruhen. Tonangebende Mitgliedstaaten wie unter anderem auch Deutschland priorisierten Austerität und bemühten sich, dass es unter keinen Umständen zu einer vereinheitlichten Fiskalpolitik durch Zentralisierung der Staatsfinanzen auf EU-Ebene kommen sollte. Gleichzeitig erklärten sich bis zur Einführung des Euros die entsprechenden Mitgliedstaaten dazu bereit, der Europäischen Kommission Konvergenzberichte vorzulegen, um die beschlossenen Zielwerte zu erreichen. Das Risiko, nicht in die EMU aufgenommen zu werden, gab den ursprünglichen Fiskalregeln von 1992 immense Wirkungskraft und Legitimation (Priewe, 2020). Auch heute gelten die Maastricht-Kriterien noch als Maßstab für Beitrittskandidaten, damit diese zu Reformen ihrer Staatsfinanzen angeregt werden. 

Diese Umstände ändern jedoch nichts daran, dass die ursprünglichen Regeln für die meisten Mitgliedstaaten teils ineffizient und arbiträr gestaltet sind. So waren beispielsweise Deutschland und Frankreich im Jahre 2005 selbst  nicht in der Lage, die Kriterien zu erfüllen, und bestanden auf eine weniger strikte Anwendung der Strafmaßnahmen (Hallerberg et al., 2009). Hier wird erneut deutlich, dass die Fiskalregeln lediglich den politischen und ökonomischen Konsens ihrer Zeit abbilden.

Grenzen und Probleme finanzpolitischer Koordination auf EU-Ebene 

Schon bei der Einführung der Schuldenregeln warnten Beobachter, dass die Länder ökonomischen Ungleichgewichten und asymmetrischen Schocks nun nicht mehr durch Anpassung der Wechselkurse begegnen konnten (Godley, 1992). Deswegen sei die neue Regelung ohne weitere politische und fiskalische Kompetenzen auf supranationaler Ebene unzureichend. Spätestens mit der Europäischen Schuldenkrise zeigten sich die Probleme eines vorrangig regelbasierten Ansatzes deutlich. Die Fiskalregeln konnten den Aufbau von Handels- und Wettbewerbsfähigkeitsdefiziten und makroökonomischen Ungleichgewichten zwischen den Mitgliedstaaten nicht verhindern. Gleichzeitig verhinderten strenge Schuldenregeln und das enggefasste Mandat der EZB eine antizyklische Geld- und Fiskalpolitik in Krisenzeiten. In einer vollständig integrierten Wirtschafts- und Währungsunion hingegen können fiskalische Krisen durch entsprechende Transferleistungen in kriselnde Staaten sowie eine gemeinsame Schuldenaufnahme ausgeglichen werden, wie beispielsweise in den USA. Aus diesem Grund wurde das kreditfinanzierte Wiederaufbauprogramm der EU zur Abfederung der Corona-Pandemie auch als weitreichender Schritt der Fiskalischen Integration gedeutet: Mehr als fünfundzwanzig Jahre nach der Gründung der Währungsunion bewegte sich die EU zum ersten Mal bedeutend in Richtung einer Fiskalunion.

Rechtliche Verankerung 

Die Europäische Union (EU) basiert nicht – anders als etwa die Mitgliedsstaaten Deutschland oder Frankreich – auf einer kodifizierten Verfassung. Die Grundlage der überstaatlichen Zusammenarbeit ist im sogenannten „Primärrecht“ begründet, unter anderem im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Das Sekundärrecht der Union ist die Gesamtheit der auf diesen primärrechtlichen Verträgen beruhenden Rechtsvorschriften, wie etwa Verordnungen und Richtlinien.

Der AEUV regelt auch die grundlegenden Prinzipien und Verfahren zur Koordinierung der Wirtschafts- und Finanzpolitik der Mitgliedstaaten (vgl. § 119). Stabile Preise, gesunde öffentliche Finanzen und eine nachhaltig finanzierbare Zahlungsbilanz schaffen die Grundlage für eine erfolgreiche Koordinierung. Die gemeinschaftliche Überwachung der nationalen Wirtschaftspolitiken stellt sicher, dass die europäischen Vorgaben eingehalten werden (vgl. § 121). Das Defizitverfahren nach Artikel 126 adressiert Mitgliedstaaten mit übermäßiger Verschuldungs- oder Defizitquote und schreibt Maßnahmen zur Korrektur vor. Eine Ausweichklausel unter Artikel 122 erlaubt unter bestimmten Bedingungen kurzfristige Abweichungen von den normalen Haushaltsanforderungen.

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) der EU soll das Kriterium gesunder öffentlicher Finanzen garantieren und so die effektive Koordination und Überwachung der Wirtschafts- und Finanzpolitik der Mitgliedstaaten gewährleisten. 

Der SWP unterscheidet zwischen präventiven und korrektiven Maßnahmen. Um vorbeugend übermäßige Defizite und Schuldenstände zu vermeiden, sind Obergrenzen festgelegt. Ein Mitgliedstaat darf sich maximal zu 60 Prozent seines Bruttoinlandsprodukts (BIP) verschulden, das maximale Haushaltsdefizit – die Differenz zwischen den jährlichen Einnahmen und Ausgaben – soll drei Prozent des BIPs nicht überschreiten. Bewegt sich ein Staat nicht innerhalb dieser Grenzen, wird ein Defizitverfahren inklusive korrektiver Maßnahmen eingeleitet. Diese Grenzen sind übrigens ebenfalls rein politischer Natur. Die 60% entsprechen ungefähr dem damaligen Durchschnitt der Schuldenstände aller 12 Mitgliedstaaten. Die 3 % hingegen gehen auf eine willkürlich vom französischen Finanzministerium festgelegte Defizitgrenze zurück, auf die sich alle Beteiligten einigen konnten (Priewe, 2020).

Nach der Finanzkrise 2008 und der anschließenden Eurokrise wurde der SWP 2011 verschärft. Das mittelfristige Ziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts wurde eingeführt, zusammen mit einem Pfad zur Reduktion der Schuldenquote auf den Zielwert von 60 Prozent. Zudem wurde ein automatisches und verfrühtes Sanktionsverfahren etabliert. Die Mitgliedstaaten wurden verpflichtet, bereits bei Eröffnung des Verfahrens eine finanzielle Einlage zu leisten. Sanktionsbeschlüsse durch die Europäische Kommission gelten als angenommen, es sei denn, sie werden von einer qualifizierten Mehrheit der Eurozonenmitglieder widerrufen. Sanktionen können bis zu 0,5 Prozent des BIP betragen. Generell erlauben allgemeine und länderspezifische Ausweichklauseln Abweichungen bei unvorhersehbaren exogenen Schocks, etwa der Covid-19 Pandemie oder aufgrund der Auswirkungen des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine.

April 2024: Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes 

Trotz dieser Maßnahmen blieb die relative Verschuldung im Euroraum weitgehend unverändert, was zur Reform des SWP im April 2024 führte. Im Rahmen der neuen Reform erarbeiten die Mitgliedstaaten nun „mittelfristig finanzpolitisch-strukturelle Pläne“ (sog. “medium-term fiscal structure plans”) zur schrittweisen Reduktion der Staatsverschuldung. Die grundlegenden Grenzen von drei Prozent Defizit und 60 Prozent Schuldenquote bleiben dabei bestehen. Eine Änderung der Defizit- und Schuldenquoten ist schwierig, da diese nur einstimmig von den Mitgliedern bestimmt werden kann. Überschreitet ein Mitgliedstaat die Grenzen, wird von der Kommission ein spezifischer Nettoausgabenpfad festgelegt. Dabei müssen Länder, deren gesamtstaatliches Defizit größer als 3% ist, laut “Defizit-Benchmark” diese Mindestvorgabe durch eine Reduktion des strukturellen Defizits erreichen. Für hoch verschuldete Länder sind im “Schuldentragfähigkeits-Safeguard” zudem Mindestkürzungen vorgesehen, um die Schuldenquote jenseits der 60 Prozent jährlich um mindestens 0,5 Prozentpunkte beziehungsweise bei einer Verschuldung von über 90 Prozent um mindestens einen Prozentpunkt zu reduzieren. Dies stellt eine Verbesserung dar: Im alten Regelwerk war noch eine Reduktion um ein Zwanzigstel der 60 Prozent überragenden Schuldenquote vorgesehen. Zuletzt muss laut “Defizitresilienz-Benchmark” das strukturelle, also konjunkturbereinigte Defizit, auf einen Zielwert von 1,5% zurückgeführt werden, jährlich um 0,4 (bei einem Vierjahresplan) bzw. 0,25 (bei einem Siebenjahresplan) Prozentpunkte. Generell lässt sich anführen, dass starre Mindestkürzungen in der Realität häufig eine politische, wirtschaftliche und soziale Herausforderung darstellen. 

Weitere Formen der fiskalpolitischen Koordination: Das Europäische Semester

Neben den Defizitverfahren gibt es auch eine allgemeine und dauerhafte Form der fiskalpolitischen Koordinierung auf europäischer Ebene: Das europäische Semester. Dadurch soll in den Mitgliedsstaaten, noch vor einer Verletzung, der Einklang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt sichergestellt werden. Außerdem soll regelmäßige Koordinierung helfen, makroökonomische Ungleichgewichte zu vermeiden und die Durchführung von strukturellen Reformen anzustoßen und zu überwachen. 

Die Analysen und Empfehlungen des europäischen Semesters folgen einem jährlichen Zyklus, der im Herbst mit der Kommunikation der gegenwärtigen Prioritäten der Europäischen Kommission im Rahmen ihres “Herbstpaketes” beginnt. Ausgehend von diesen Leitlinien legen die Mitgliedstaaten bis zum Frühling nationale Reformprogramme vor, die Wachstum und Beschäftigung fördern und Ungleichgewichte abbauen sollen. Daraufhin legt die Kommission in ihrem “Frühlingspaket” länderspezifische Berichte und Empfehlungen vor, welche im Rat diskutiert und durch die Regierungschefs der Mitgliedstaaten verabschiedet werden. Sie verpflichten sich dazu, die Empfehlungen bei ihrer Haushaltsplanung zu berücksichtigen

Während die länderspezifischen Empfehlungen sich immer auch auf die Haushalts- und Finanzpolitik beziehen, können sie auch Probleme in der Sozial-, Umwelt- und Arbeitsmarktpolitik der Mitgliedstaaten benennen. In der Vergangenheit war die Umsetzung dieser Empfehlungen nicht immer erfolgreich, was Beobachter etwa auf den knappen Umsetzungszeitraum zurückführen. Seit 2021 haben viele Länder diese jedoch als Reformen oder Investitionen in die Aufbau- und Resilienzpläne, welche die Umsetzung des Corona-Wiederaufbauprogrammes NGEU festlegen, aufgenommen. Somit wurden sie mit einer Timeline und einem finanziellen Anreiz versehen.

Neue Schuldenregeln, alte Benchmarks, neue Sparpolitik

Die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) zielte ursprünglich darauf ab, durch einen länderspezifischen Ansatz im Schuldenabbau mehr Flexibilität zu schaffen. Doch trotz dieser Anpassungen werden die fiskalischen Spielräume der Mitgliedstaaten nach wie vor erheblich eingeschränkt bleiben, da feste Benchmarks in Form der Maastrichter Kriterien bestehen bleiben. Es ändern sich allein die Regeln, wie diese Kriterien eingehalten beziehungsweise wie die Mitgliedstaaten bei einer Überschreitung auf einen Schuldenabbau Pfad geführt werden sollen.  

Dies hat tiefgreifende Konsequenzen für die nationale Haushaltsplanung und wird zu verstärkten austeritätspolitischen Maßnahmen führen, die im Widerspruch zu einer zukunftsorientierten, investitionsgetriebenen sozial-ökologischen Transformation stehen. Insbesondere Mitgliedstaaten mit hohen Schuldenständen wie Italien, Belgien, Spanien und Frankreich werden erhebliche Einsparungen vornehmen müssen, um die festgelegten Ziele zu erreichen. Diese Länder könnten gezwungen sein, jährlich bis zu einem Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts (BIP) zu konsolidieren. Selbst bei einer möglichen Verlängerung des Anpassungszeitraums auf sieben Jahre bleibt der Druck zur Haushaltskonsolidierungsdruck bestehen. Vor dem hintergrund früherer Austeritätspolitik liegt die Vermutung nahe, dass die Einsparungen vor allem im Bereich der nationalen Sozialausgaben erfolgen werden. 

Nicht genügend Spielraum für dringend benötigte Investitionen 

Diese Anforderungen der Fiskalregeln stehen in direktem Konflikt mit dem Investitionsbedarf, der auf EU-Ebene herrscht. Die Europäische Union steht in den nächsten Jahren vor enormen wirtschaftlichen und finanziellen Herausforderungen im Hinblick auf das Erreichen der Klimaziele, den Ausbau der Krisenresilienz und die soziale Ausgestaltung der Transformation. Laut der Europäischen Kommission sowie zahlreicher, unabhängiger Studien sind zum Erreichen der Fit-for-55-Klimaziele bis 2030 jährliche öffentliche Mehrinvestitionen in Höhe von mindestens 1% des jährlichen EU-BIPs notwendig.

Eine Möglichkeit, diese Lücken zu schließen, wäre die Schaffung eines neuen EU-Zukunftsfonds. Neben privaten Investitionen in Zukunftstechnologien sind nämlich auch öffentliche Investitionen vonnöten, die für viele Mitgliedsstaaten der EU durch die gemeinsamen Fiskalregeln teilweise stark eingeschränkt bleiben. So findet beispielsweise eine Studie von NEF und ETUC, dass unter dem neuen Regelwerk nur drei EU-Mitgliedsstaaten ausreichend fiskalischen Spielraum haben, um die gemeinsamen Europäischen Klimaziele zu erreichen Einen möglichen Ausweg würde die gemeinsame Ausgabe von EU-Anleihen darstellen, wie sie bereits im Präzedenzfall von NextGenerationEU zur Finanzierung der Aufbau- und Resilienzfaszilität ausgegeben wurden. Diese könnten ausreichend finanzielle Mittel für die immensen Zukunftsaufgaben der EU, die alle Mitgliedsstaaten betreffen, sicherstellen.

Ein EU-Zukunftsfonds - Warum und wie? Hintergrundpapier des "Netzwerks Progressive EU-Fiskalpolitik"

Die neuen EU-Fiskalregeln - Kurz erklärt - Blog post vom “Dezernat Zukunft”

The Implications of the European Union’s new fiscal rules - Policy Brief von “Bruegel”

Navigating Constraints for Progress: Examining the Impact of EU Fiscal Rules on Social and Green Investments - Studie von NEF und ETUC

Debt Sustainability Analysis in Reformed EU Fiscal Rules: The Effect of Fiscal Consolidation on Growth and Public Debt Ratios - Analyse der DSA in der neuesten “Intereconomics”