Klimafinanzierung

Allgemein meint eine Investition den Einsatz von Kapital um einen Mehrwert zu erzielen. Wir sprechen von nachhaltigen Investitionen, wenn Nachhaltigkeit das Ziel von Kapitaleinsätzen ist: Es wird in Projekte investiert, die neben ökonomischen auch an ökologischen und sozialen Aspekten ausgerichtet sind. So soll eine Wirtschaftsweise ermöglicht werden, unter der die biologische Vielfalt dauerhaft erhalten bleiben kann. 

Aber was genau meinen wir, wenn wir von Nachhaltigkeit sprechen? Die gängiste Definition von Nachhaltigkeit stammt aus dem sogenannten “Brundtland”-Bericht, dem Abschlussbericht der UN World Commission on Environment and Development aus 1987: “Nachhaltige Entwicklung ist eine Entwicklung, die den Bedürfnissen der heutigen Generation entspricht, ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zu gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse zu befriedigen.”

Die Projektion und Modellierung künftiger Klimaentwicklung gelingt heutzutage trotz einiger Unschärfen gut und um einiges besser als noch vor ein paar Jahrzehnten (IPCC, 2021). Dennoch bleibt eine allgemeingültige und konkrete Definition von Nachhaltigkeits-Anforderungen schwierig und umstritten, auch weil die zukünftige Entwicklung des Klimas und der Umwelt nicht exakt vorhergesagt werden kann. Diese Ungewissheit über die notwendigen Anforderungen lässt Raum für viele denkbare Projektionen und Ansätze für nachhaltige Investitionen. Was es außerdem erschwert: Der Begriff “nachhaltig” ist nicht gesetzlich geschützt. Das eröffnet die Möglichkeit, Wirtschaftsaktivitäten ohne Nachweis oder Prüfung als nachhaltig zu bezeichnen.

Auf Seiten der Finanzmärkte wird nachhaltiges Investieren als Erweiterung klassischer Investment-Ansätze um ökologische und soziale Aspekte verstanden. Statt eines grundsätzlichen Umdenkens der Investitionslogik herbeizuführen, findet die Betrachtung von Nachhaltigkeitsaspekten somit Eingang in die konventionelle finanzwirtschaftliche Risikoanalyse. Nachhaltigkeitsaspekte werden dabei oftmals dennoch hinter kurzfristige Anforderungen an Sicherheit, Liquidität und Rentabilität an Investitionen gestellt, was nicht zuletzt durch wiederkehrende Skandale über fälschlicherweise als "grün" klassifizierte Investments bestätigt wird (Reuters 2022; Nguyen & Goldstein, 2022). 

Die Rolle des Staates in unserer Wirtschaftsordnung ist es unter anderem, Rahmenbedingungen zu setzen, innerhalb dessen Marktakteure agieren und private Investitionen stattfinden. Der Staat hat also direkten Einfluss auf die Gestaltung und das Funktionieren des nachhaltigen Finanzmarktes. Seine wichtigste Rolle auf dem nachhaltigen Finanzmarkt ist dabei die Standard- und Regelsetzung davon, was als nachhaltig gelten darf.

In diesem Bereich wurde mit der “Green Taxonomy” der Europäischen Union vor Kurzem eine wichtige Regulierung erlassen. Die neue Verordnung schreibt Berichtspflichten für Finanzakteure und börsennotierten Unternehmen vor. Die Taxonomie kategorisiert die Wirtschaftsaktivitäten wesentlicher Sektoren, die einen großen Teil der Treibhausgasemmissionen verursachen und definiert Schwellenwerte, um sie als ökologisch nachhaltig einzustufen. Taxonomie-konforme Wirtschaftsaktivitäten setzen zudem voraus, dass ein wesentlicher Beitrag zur Verwirklichung von mindestens einem von sechs definierten Umweltzielen geliefert wird. Aktuell erfasst die Taxonomie Wirtschaftsaktivitäten in den Sektoren Energie, Industrie, Gebäude, Transport und Landwirtschaft, die etwa 80 Prozent der Treibhausgasemissionen in der EU verursachen. Ein Streitpunkt der Taxonomie war, ob Strom aus Gas- und Atomkraftwerken als nachhaltig eingestuft werden sollte - nach langen Verhandlungen wurden beide Stromquellen letztendlich als nachhaltig definiert, was von vielen Verbänden kritisiert wurde (WWF 2022, Welland 2022). 

Darüber hinaus werden sogenannte ESG-Ratings (Environmental, social, and corporate governance) von privaten Unternehmen angefertigt. Sie sind ein Maß dafür, wie gut ein Unternehmen in Bezug auf Umwelt-, Sozial- und Unternehmensführung-Faktoren abschneidet. Anhand dieser Faktoren soll also quantifiziert und bewertet werden, wie nachhaltig und verantwortungsvoll ein Unternehmen arbeitet. Krahé (2022) kritisiert eindimensionale ESG-Kriterien, da sie in der Regel nicht den gesamten Produktzyklus betrachten. So können beispielsweise Effekte aus der vorgelagerten Energiebeschaffung und dem nachgelagerten Entsorgung übersehen werden. Denn die isolierte Analyse einzelner Projekte kann zwar Lieferketten miteinbeziehen, die Energieträger und den kompletten Produktzyklus inklusive Nachwirkungen wie Recycling sind jedoch nur schwer im Vorfeld zu quantifizieren. Deshalb könne lediglich in der Betrachtung des Gesamtsystems die Nachhaltigkeit der Investition bestimmt werden. Auch sind private Unternehmen, die ESG-Ratings erstellen, selbst von der Nachfrage nach ihren Produkten abhängig und können so in schwierige Situationen kommen. Eine zu strenge Bewertung könnte dazu führen, dass sich Unternehmen künftig von der Konkurrenz zertifizieren lassen (ähnliche Probleme kommen auch immer wieder bei Kredit-Rating-Agenturen auf, siehe z.B. die Diskussion von White 2013). ESG-Ratings sind eine hilfreiche Stütze bei der Beurteilung von Investitionen, aber alleine nicht ausreichend für die Identifizierung von nachhaltigen Investitionen. Sie können einen demokratisch legitimierten Rahmen, der von einem Staat oder Staatenverbund gesetzt wird, nicht ersetzen.

Die KfW (Burret et. al., 2021) schätzt die Notwendigkeit an grünen Investitionen in Deutschland auf eine Gesamtsumme von über 5 Billionen Euro bis 2045. Zu ähnlichen Gesamtsummen kommen auch ein Bericht der Boston Consulting Group (Burchardt et. al., 2021) (bis zu 4 Billionen mit dem Ziel von 95% Klimaneutralität bis 2050) wie auch eine Studie von McKinsey (Helmcke et. al., 2021) (6 Billionen mit dem Ziel von Klimaneutralität bis 2045).

Bleiben wir bei den 5 Billionen Euro Investitionsbedarf der KfW. Davon sei eine halbe Billion Euro an öffentlichen Investitionen notwendig, während 4,5 Billionen Euro vom privaten Sektor investiert werden müssten.

Fast die Hälfte der Gesamtsumme entfällt laut KfW mit 2,1 Billionen Euro auf den Verkehrssektor. Diese hohe Summe liegt einerseits in der Energieintensität des Verkehrs begründet und andererseits durch regelmäßig anfallende “Ersatzivestitionen” erklärt. Ein Ausbau von Bus, Bahn und ein auf die Schienen verlagerter Gütertransport birgt allerdings auch großes Potential, das Verkehrsverhalten in Deutschland grundsätzlich zu verändern, indem es einen großen Anreiz setzt, auf ein Auto zu verzichten und bei Kurzreisen von Flügen abzusehen.

Circa 875 Milliarden entfallen auf den Energiesektor, der vor allem in Sachen Netzinfrastruktur Ausbau bedarf. Die Industrie benötigt zur Neuausrichtung von Produktionstechniken rund 620 Milliarden Euro. Wobei diese vor allem in Grundstoffbranchen mit hoher Energieintensität benötigt werden, zum Beispiel in der Stahlproduktion. Investitionen im Bereich privater Haushalte belaufen sich auf 636 Milliarden Euro. Hier variieren die Investitionsmöglichkeiten stark von Haushalt zu Haushalt. Das betrifft beispielsweise Investitionen in Dämmung oder auch Heizungen: Da zwei Drittel aller deutscher Wohnungen vor 1980 erbaut wurden, sind Wohnungen oft nicht genügend energieeffizient (BBSR, 2016).

Zahlen und Hochrechnungen sind grundsätzlich mit Vorsicht zu genießen. Denn der Investitionsbedarf sowie aber auch besonders der Effekt der Investitionen (in Emissionsminderung oder Ressourceneinsparung) hängt von vielen weiteren Einflüssen ab. Ein plastisches Beispiel: Investitionen in elektrisch betriebene Autos fruchten nur dann, wenn ebenso in die dazugehörige Tankinfrastruktur investiert wird, und sind nur sinnvoll, wenn der Strom auch klimaneutral produziert wird.

Während die Ausgaben für den Umweltschutz im Jahre 2019 bei 2.2% des deutschen Bruttoinlandsproduktes (BIP) lagen (Umweltbundesamt, 2022), schätzt beispielsweise die KfW den Investitionsbedarf auf 5.2% jährlich bis 2045 (Burret et. al., 2021). Dies läuft auf eine Gesamtsumme von 5 Billionen Euro für Deutschland hinaus. Mit Investitionen sind hierbei nicht nur staatliche Investitionen gemeint, sondern auch private Investitionen wie zum Beispiel die Anschaffung einer Wärmepumpe als Ersatz einer Ölheizung. 

Daraus lässt sich ableiten: Nein, wir investieren nicht genug. Die klaffende Lücke zwischen notwendigen Investitionen und dem aktuellen Investitionsstand lässt sich laut Rösel & Wolffson (2022) auch durch langwierige Planungsverfahren und Personalnot erklären. Der Hauptgrund liegt allerdings in verfehlten Zielsetzungen und fehlender Priorisierung der Klimapolitik im Staatshaushalt. Denn der Konsens verschiedener Analysen zeigt, dass Deutschland neben seinen selbst gesteckten Klimazielen auch globale Maßstäbe und Richtwerte verfehlt (z.B. Climate Action Tracker, 2022; Agora Energiewende, 2021). Neben Deutschland gilt das auch für Europa und die meisten anderen Staaten.

Deutschlands Beiträge zur internationalen öffentlichen Klimafinanzierung werden als "unzureichend" eingestuft, obwohl sie besser als die der meisten Industrieländer sind (Climate Action Tracker, 2022). Um seine Bewertung zu verbessern, müsste Deutschland seine Beiträge zur internationalen Klimafinanzierung in der Zeit nach 2020 deutlich (um das Dreifache) erhöhen sowie auch die Finanzierung von Projekten mit fossilen Brennstoffen im Ausland einstellen, wie jüngst auf der COP26 unterzeichnet. Das bedeutet: Deutschland investiert nicht nur zu wenig in seine eigene Transformation, sondern verpasst auch international einen fairen Beitrag zur Klimafinanzierung zu leisten.

2045 klingt wie eine noch weit entfernte Zukunft. Wenn wir die allerdings bedenken, dass wir die energetische Grundlage unserer Wirtschaft wechseln müssen, beinahe sämtliche Produktionsschritte überdacht werden müssen, dann scheinen etwa 20 Jahre in einem ganz anderen Licht.

Die deutsche und internationale Politik leiden an einem Umsetzungsdefizit. Betrachtet man die derzeitigen Ziele, sind sie zwar unzureichend, aber gar nicht weit von einem 1,5° Pfad entfernt. Die viel größere Differenz eröffnet sich allerdings zwischen Zielsetzung und der tatsächlichen Umsetzung (Climate Action Tracker, 2022).

Kluge, vorausschauende Investitionen sind auch deshalb essentiell, um sogenannte Lock-Ins zu vermeiden. Dieser “Lock-In Effekt” beschreibt eine Situation, in der wir uns durch Investitionen in eine bestimmte Technologie oder Infrastruktur auf einen kohlenstoffintensiven Weg festgelegt werden, was den Übergang zu einer nachhaltigeren Alternative später erschwert (Unruh 2000). Dies gilt insbesondere für langlebige Infrastrukturen wie Gebäude, Produktionsanlagen, und Energiesysteme, die Jahrzehnte oder sogar Jahrhunderte überdauern können.

Je länger wir mit der Verringerung unserer Treibhausgasemissionen warten, desto schwieriger und teurer wird es später, die notwendigen Reduktionen zu erreichen, um die schlimmsten Auswirkungen des Klimawandels zu begrenzen. Außerdem steigen die Kosten des Nichthandelns.

Eine ökonomische Perspektive auf den Klimawandel ist der Vorschlag, das ökologische Problem durch staatliche Preiseingriffe zu lösen. Dafür wird folgendermaßen argumentiert: Ein Auto, das Benzin verbrennt und damit CO2 freisetzt, trägt zum Klimawandel bei. Der Schaden, der hier entsteht, wird aber nicht nur von jeweiligen Autofahrer_innen getragen, sondern von der gesamten Menschheit. Solange der Tankstellenpreis diese Schäden nicht berücksichtigt, sind die gesellschaftlichen Kosten und somit der gesellschaftliche Preis von Benzin höher als der Tankstellenpreis. Aus dieser Perspektive ist Benzin einfach zu günstig, weshalb mehr verbraucht wird, als es gesellschaftlich optimal wäre. Die Lösung, die seitens der Wirtschaftswissenschaften in so einem Fall oftmals vorgeschlagen wird, ist es in den Preis des Guts einzugreifen. Angesichts des Klimawandels sollten also Benzin und Co. teurer werden, damit die Nachfrage sinkt und die Klimakatastrophe gestoppt werden kann. In den folgenden Texten steigen wir tiefer in diese Perspektive ein. 

Durch einen Preis auf Treibhausgase werden Preise von Produkten erhöht, die in der Herstellung oder Nutzung diese Gase verursachen und damit den Klimawandel antreiben. Dadurch soll der Anreiz geschaffen werden, weniger von diesen Waren und Dienstleistungen zu kaufen und somit weniger Treibhausgase freisetzen. Ein Beispiel: Wenn der Flug von Frankfurt nach Berlin teurer wird, steigen mehr Menschen auf die Bahn um. 

In der genaueren Ausführung gibt es zwei Möglichkeiten:  Erstens kann eine feste Steuer vorgeschrieben werden - pro verursachte Tonne CO2, zum Beispiel 200 Euro. Der Vorteil ist, dass ein fester Preis Planungsicherheit für Unternehmen schafft. Der Nachteil ist, dass nicht klar vorhersehbar ist, wie stark der CO2-Verbrauch durch die Steuer sinken wird. 

Die zweite Möglichkeit ist, dass eine feste Menge an Emissionszertifikaten für einen bestimmten Zeitraum (z.B. 1 Jahr) und einen bestimmten Rahmen (z.B. Sektor) zur Verfügung gestellt wird. Unternehmen müssen sich entsprechende CO2-Zertifikate kaufen, wenn sie CO2 durch ihre Produktion freisetzen möchten. Anders als beim festen CO2-Preis, kontrolliert die Regierung nicht den Preis je emittierter Tonne CO2, sondern die Menge an Zertifikaten, die zur Verfügung stehen. Somit kann zielsicher ein festes CO2 Budget gesetzt werden. Die Nachfrage bestimmt den Preis für das Recht, eine Tonne CO2 zu emittieren. das heißt, Unternehmen kaufen und verkaufen Zertifikate. Wer am meisten bietet, darf CO2 freisetzen. 

Bei dem ersten Vorschlag kontrolliert die Regierung den Preis und lässt die Menge an CO2 flexibel, bei dem zweiten Vorschlag ist es umgekehrt. Theoretisch kann bei konsequenter Umsetzung über beide Instrumente der CO2 Ausstoß in einen nachhaltigen Rahmen gebracht werden. In der Praxis werden auch beide Instrumente - zum Teil gleichzeitig - eingesetzt. Laut Weltbank gibt es rund 70 CO2-Bepreisungsmechanismen, wobei die Hälfte den Preis und die Hälfte die Menge festschreibt (Weltbank 2022). Ein Beispiel für einen Zertifikatshandel ist das EU Emission Trading System, der CO2-Zertifikatshandel in der Europäischen Union. Gleichzeitig haben viele EU Länder zusätzlich festgelegte CO2-Preise - in Polen liegt dieser bei symbolischen 1 US Dollar, in Schweden bei 119 US Dollar pro Tonne CO2.

Wie hoch ein allgemeingültiger CO2-Preis sein sollte, hängt von vielen Faktoren ab und ist immer mit Unsicherheit behaftet. Ausgehend vom 1.5-Grad-Ziel des Pariser Klimaabkommens liegt die Spannweite wissenschaftlicher Studien bei ungefähr 30 bis 135 Euro pro Tonne CO2 (Timilsina 2022), wobei jüngere Studien teilweise auch deutlich darüber liegen (z.B. Rennert et al. (2022) mit 185 USD). Dann müsste der Preis aber auch weltweit und für alle Sektoren und Länder gelten.

Was bei der Berechnung dieser Preise eine wichtige Rolle spielt ist der sogenannte "Diskontfaktor". Diese Zahl sagt aus, wie wichtig uns Schäden und Gewinne sind, die erst morgen auftreten (siehe z.B. Grantham Institute 2018). Je höher der Faktor, desto höher wird das Hier und Jetzt gegenüber der Zukunft gewichtet. Umgekehrt drückt ein Faktor von 0 aus, dass die Kosten und Nutzen künftiger Generationen genauso wichtig sind wie die der heutigen. Meist werden zwei Argumente vorgebracht, den Diskontfaktor in Modellen höher als 0 zu setzen: Erstens, dass bei starkem Wirtschaftswachstum sich die Kosten für die Klimaneutralität in Zukunft leichter stemmen ließen. Zweitens, dass Menschen die Gegenwart grundsätzlich wichtiger ist als die Zukunft. Dieses Argument ignoriert aber, dass junge Menschen, und künftige Generationen auch ein Interesse an einer intakten Umwelt haben. Änderungen im Diskontfaktor haben große Auswirkungen auf den "optimalen" CO2-Preis (siehe z.B. Emmerling et al. 2022, welche berechnen, dass sich ihr "optimaler" CO2-Preis von ungefähr 20 auf 50 Euro mehr als verdoppelt, wenn der Diskontfaktor von 5% auf 2% herabgesetzt wird). Deshalb benutzen viele Studien grundsätzlich einen niedrigen Faktor zwischen 1 und 2%, es gibt aber auch gute Argumente für keine Diskontierung (Fakor "0"). 

Neben der Höhe der Preise ist wichtig, wie Einnahmen aus einer Steuer oder einem Zertifikatshandel verwendet werden ("revenue recycling"). Senken wir Steuern, wovon reiche Haushalte profitieren, oder stärken wir den sozialen Ausgleich, beispielsweise durch ein "Klimageld" für alle? Hiervon wird die gesellschaftliche Akzeptanz jeder Klimapolitik abhängen.

Ein perfekter CO2-Preis, der die Menge oder den Preis von CO2 in allen Sektoren festlegt, führt sowohl in der Theorie als auch in der Praxis zu einer Reduzierung von Emissionen (z.B. Best et al. 2020). Aktuelle Lösungen haben allerdings noch Ausnahmen für besonders CO2-intensive Industrien wie den Flugverkehr oder die Stahlherstellung. Auch sind bestehende Preise noch zu niedrig für die Ziele des Pariser Abkommens, nämlich "deutlich unter 2 Grad" und idealerweise unter 1.5 Grad Erderwärmung im Vergleich zum vorindustriellen Klima zu bleiben. 

Die bisherigen CO2-Preise sind sehr gering und haben deshalb schwer messbare Auswirkungen auf den Verbrauch (Green 2021). Es gibt auch noch kein umfassendes lückenloses System für den Handel mit CO2-Zertifikaten. Ob ein CO2-Preis wirkt, hängt also davon ab, wie hoch und umfassend er ist. Wenn Benzin nur um einen Bruchteil eines Cents teurer wird, steigt niemand auf den Bus um.

Der Schaden durch den Klimawandel ist jetzt schon enorm.  In der Fachwelt besteht ein breiter Konsens, dass der Klimawandel zu Artensterben, Naturkatastrophen und Hungersnöten führt – schon heute (IPCC 2023). Diese Schäden sind viel größer als die notwendigen Investitionskosten, um die Erderwärmung zu begrenzen oder zu stoppen. So belaufen sich laut Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft alleine die Kosten der Überflutungen im Ahrtal 2021 auf rund 8,2 Milliarden Euro (GdV 2021) - solche Katastrophen treten bei einer höheren Temperatur deutlich häufiger auf (WMO 2021). Die Klimakatastrophe zu verhindern oder zumindest stark abzuschwächen ist also auch “gut für die Wirtschaft”.

Andererseits wird oft argumentiert, dass CO2-Preise eine Zusatzbelastung für Unternehmen sind, und daher schlecht für Profite und Löhne. Bei dieser Argumentation wird vergessen, dass die Einnahmen aus einem CO2-Preis auch wieder verteilt werden, zum Beispiel durch Steuersenkungen an anderer Stelle. Eine kürzlich erschienene Übersicht zu den Auswirkungen von CO2-Steuern in der Praxis sieht zusammenfassend keine negativen Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum (Timilsina 2022). Allerdings muss hier angemerkt werden, dass die aktuellen Preise nicht annähernd hoch genug sind, um die Welt auf einem 1.5-Grad Pfad zu halten. Einzelne Industrien wie die Kohleförderung werden sicherlich so nicht fortbestehen können. Es gibt bislang aber wenig Anhaltspunkte, dass ein CO2-Preis gesamtwirtschaftlich schlecht wäre.

Neben solchen direkten Auswirkungen kann ein CO2-Preis Unternehmen auf dem internationalen Markt beeinträchtigen. Welche Lösungen es dafür gibt, haben wir ausführlicher in einem eigenen Abschnitt unter "Carbon Leakage" aufgeschlüsselt.  Ein angemessener CO2-Preis kann aber auch gut für Unternehmen vor Ort sein: Hohe CO2-Kosten führen zu einer starken lokalen Nachfrage nach klimafreundlichen Technologien. Somit können Unternehmen zu technologischen Vorreitern werden, wenn sie bereits CO2-arme und -neutrale Verläufe erproben.

In der Theorie ist der CO2-Preis sehr einleuchtend - er hat auch eine sehr breite Unterstützung unter Umweltökonom*innen (US Nobel Unterschriftenaktion). In der Praxis ergeben sich aber auch Probleme: Grundsätzlich muss ein Preis für so viele Güter gelten wie möglich - ansonsten gibt es Ausweicheffekte und die CO2-Freisetzung wird nur verlagert (Carbon Leakage). Dass der EU ETS auch nach fast 20 Jahren noch nicht diese Mindestanforderung erfüllt, zeigt genauso wie das Ringen um den Grenzausgleich, dass es sich politisch und technisch um einen sehr komplizierten Mechanismus handelt. Auch ist ein CO2-Preis alleine nicht der beste Weg zur Klimaneutralität und sollte mit Subventionen kombiniert werden, beispielsweise wenn Firmen von sich aus zu wenig in grüne Innovation investieren (siehe z.B. Jaffa et al. 2005 und Nordhaus 2021). 

Für eine langsame Erhöhung des CO2-Preises ist es zu spät: Laut dem jüngsten IPCC Bericht (2023) wurde die Oberflächentemperatur der Erde durch den Klimawandel bereits um 1,1 Grad im Vergleich zur vorindustriellen Zeit erhöht - das 1,5 Grad Ziel könnte also schon sehr bald verfehlt werden, wenn es zu keinen radikalen Änderungen kommt. Das wirft die Frage auf, ob ein umfassendes CO2-Preis-System rechtzeitig wirksam wird, um den ökologischen Kollaps zu verhindern - oder ob wegen der kurzen Frist Maßnahmen "von Oben" (wie der Kohleausstieg, Elektro-Auto-Subventionen, oder das Verbrennerverbot) der einfachere Weg zum 1,5 Grad-Ziel sind (z.B. Gabor 2021, Krahé 2022). 

Aber selbst wenn plötzlich ein umfangreicher Zertifikatshandel mit einer sinnvollen Obergrenze eingeführt würde, wäre das nicht ohne Probleme. Eine solche "CO2-Preis-Schocktherapie" würde zu einer umfangreichen Krise führen, da sich auf einmal alle Preise unvorhersehbar ändern würden. Viele Unternehmen, die gestern noch profitabel waren, wären pleite. In so einer Situation würde wohl wenig in die grüne Transformation investiert werden. In der kurzen Frist ist es also schwer, nur auf den Preis zu vertrauen - selbst wenn dieser plötzlich auf eine angemessene Höhe steigen würde, da die wirtschaftlichen und politischen Kollateralschäden unberechenbar wären.

Ein weiterer Kritikpunkt ist, dass ein Preis politische Verantwortung an einen abstrakten und schwer durchschaubaren Mechanismus abgibt. Statt demokratisch legitimierten Politiker_innen entscheiden Investor_innen, wie unsere Wirtschaft CO2-neutral wird. Dabei kann es gute Gründe haben, bestimmte Industrien zu schützen oder verzögert abzuwickeln - zum Beispiel, um zu verhindern, dass ganze Landstriche ihre Lebensgrundlage verlieren. Allerdings gibt es hier nicht nur schwarz und weiß, ein CO2-Preis kann mit einer kontrollierten und sozialen Abfederung der Umwälzung kombiniert werden.

Dass diese soziale Abfederung nötig ist zeigen zahlreiche Studien die belegen, dass die Belastung durch einen CO2-Preis regressiv ist: Ärmere Haushalte werden von einem CO2-Preis verhältnismäßig stärker belastet als reichere Haushalte (Bento 2013, Grainger & Konstad 2010, Rausch & Schwarz 2016, Williams et al. 2015, Timilsina 2022). Das liegt daran, dass sie einen höheren Anteil ihres Einkommens für CO2-intensive Produkte wie Nahrung und (Auto-)Mobilität ausgeben. Außerdem verteilt sich die Last auch regional sehr unterschiedlich: Auf dem Land befinden sich tendenziell mehr Branchen, die stärker betroffen sein werden (Kohle, Landwirtschaft, ...), während es in den Städten viele CO2-arme Dienstleistungsjobs gibt (Verwaltung, Bildung, ...).

Klimapolitik ist immer und unvermeidbar mit der Frage nach sozialer Gerechtigkeit verbunden. Ein CO2-Preis ohne Ausgleichsmaßnahmen würde aktuelle Ungleichheiten eher verstärken als aufheben, weshalb es einige Ansätze gibt, den Preis-Mechanismus mit Umverteilung zu verbinden. Eine bekannte Idee ist das sogenannte "Energiegeld", bei dem die Einnahmen aus dem CO2-Preis gleichmäßig an die Bevölkerung zurückgezahlt wird. Ob ein CO2-Preis ohne Umverteilung überhaupt mehrheitsfähig ist, ist fraglich: Dechezleprêtre et al. (2022) fanden in einer umfangreichen Befragung in Industrie- und Schwellenländern heraus, dass ein CO2-Preis nur dann von einer Mehrheit der Befragten befürwortet wird, wenn die Einnahmen für sozialen Ausgleich oder für Infrastrukturausgaben verwendet werden. Weitere ergänzende oder konkurrierende Wege zur Klimaneutralität stellen wir euch unter dem Punkt "Alternativen" vor.

In der Europäischen Union, und somit auch in Deutschland, läuft derzeit die 4. Phase des "European Emissions Trading Scheme (EU ETS)" (Europäisches Emissionshandelsverfahren). Seit 2005 wird schrittweise ein CO2-Zertifikatshandel auf mehr und mehr Wirtschaftsbereiche ausgedehnt. Allerdings ist dieser Handel bislang noch eher löchrig und viele Branchen müssen zwar Zertifikate nachweisen, diese aber nicht bezahlen. International gilt der ETS trotzdem als weitreichendster CO2-Preis. Den EU ETS haben wir deshalb einen eigenen Abschnitt gewidmet.

Zusätzlich gibt es in Deutschland eine feste CO2-Steuer für ausgewählte Bereiche, die der EU ETS nicht abdeckt. Diesen erweiterte die Ampel-Koalition Anfang 2021 auf die Verkehrs- und Gebäudesektoren, bei einem Festpreis von 25 Euro pro Tonne ab 2021 und 30 Euro ab 2022. Die geplante Erhöhung des Preises auf 35 Euro pro Tonne ab 2023 wurde allerdings wegen der Energiekrise um ein Jahr verschoben, genauso wie die Ausweitung auf kleinere Kohlekraftwerke (große werden bereits vom EU ETS abgedeckt). Mit der Höhe des Preises liegt Deutschland damit in der EU im oberen Mittelfeld, wobei ein solcher Vergleich selbstverständlich nicht erschöpfend ist, da Klimaschutzmaßnahmen nicht nur aus CO2-Preisen, sondern zum Beispiel auch aus öffentlichen Investitionen bestehen.

Im Rahmen des Kyoto-Protokolls im Jahr 1997 verpflichteten sich 37 Industrieländer zum ersten Mal rechtlich bindenden Zielen der Emissionsreduzierung. In der EU und angrenzenden Ländern wurde zu diesem Zweck das European Emission Trading System (EU ETS) geschaffen, das in diesem Kontext zunächst für alle Mitgliedsstaaten eine Obergrenze an Emissionen festlegt. Das EU ETS ist ein sogenanntes “Cap and Trade” System, einen CO2-Zertifikatshandel. Dabei wird von der EU eine feste Anzahl an Zertifikaten ausgegeben, die es dem Halter erlauben, pro Zertifikat eine Tonne CO₂ (oder das Äquivalent in anderen Treibhausgasen) zu emittieren. Mit dem Ziel, die Emissionen zu verringern, wird die ausgegebene Menge, also das Cap, jährlich reduziert. Die verursachten Emissionen müssen jedes Jahr durch das Einreichen der Zertifikate gedeckt werden. Gelingt dies nicht, werden hohe Strafzahlungen fällig. Im Gegenzug können nicht benötigte Zertifikate einbehalten werden, um sie zu einem späteren Zeitpunkt zu nutzen oder sie an andere Akteure zu verkaufen, die nicht in der Lage sind, ihre Emissionen zu decken. In der Theorie soll eine konstante Reduzierung der Menge an ausgegebenen Zertifikaten dafür sorgen, dass der Preis beim Handel zwischen den Akteuren steigt. Diese Preiserhöhung soll die Anreize für Investitionen in CO₂-arme Technologien erhöhen und damit zur Finanzierung nötiger Innovation beitragen (Europäische Komission, 2023a).

Die teilnehmenden Länder haben sich dazu verpflichtet, 50% der Einnahmen, die bei der Versteigerung der Zertifikate generiert werden, für die Bereiche Energie und Klima zu verwenden (Eurpäische Komission, 2023b). Über die Versteigerung der Zertifikate werden des Weiteren der Modernisation Fund und der Innovation Fund finanziert. Ersterer ist dabei dafür gedacht, wirtschaftlich schwächere EU-Länder bei ihrem Weg zur Klimaneutralität zu unterstützen. Unter den Modernisation Fund fallen Investitionen in die Generierung, Speicherung und Nutzung von erneuerbarer Energie. Für die Periode von 2021-2030 soll die verfügbare Summe, abhängig vom CO2-Preis, um die 25 Milliarden Euro betragen (Europäische Komission, 2023c). Der Innovation Fund hat das Ziel, finanzielle Mittel für die kommerzielle Anwendung von CO₂-armen innovativen Technologien bereitzustellen. Der Fokus liegt dabei auf hochinnovativen und großen Projekten, die das Potenzial haben, sehr stark zu einer Reduzierung der Emissionen beizutragen. Abhängig vom CO2-Preis sollen dafür im Zeitraum 2021-2030 um die 38 Milliarden Euro bereitgestellt werden (Europäische Komission, 2023d).

Die erste Phase des EU ETS (2005-2007) ging über 3 Jahre und war als Pilotphase gedacht, um mehr über die Funktion zur Umsetzung des Systems zu lernen. In diesem Zeitraum wurden lediglich die Emissionen von energieintensiven Industrien und der Stromerzeugung erfasst, nahezu alle Zertifikate wurden umsonst vergeben und die Strafe für den Bruch der Vereinbarung lag bei 40 Euro pro Tonne. In der zweiten Phase (2008-2012) wurde das System angepasst und es mussten zum ersten Mal die Ziele des Kyoto-Protokolls eingehalten werden. Zentral dabei war eine Reduzierung der ausgestellten Zertifikate um 6,5% im Vergleich zu 2005, eine Reduzierung des Anteils an kostenlosen Zertifikaten auf 90%, eine Erhöhung der Strafe auf 100 Euro pro Tonne und der Beitritt von Island Liechtenstein und Norwegen. In der dritten Phase (2013-2020) gab es eine größere Anzahl an Anpassungen, dabei wurden die Obergrenzen der Mitgliedstaaten durch eine gemeinsame Obergrenze für die EU ersetzt, die kostenlose Allokation der Zertifikate als gängige Praxis wurde durch Auktionen abgelöst und es wurden weitere Sektoren und Gase unter dem EU-ETS erfasst (Europäische Komission, 2023e).

Carbon Leakage bezeichnet die Gefahr, dass bei international unterschiedlichen Regeln in der Klimapolitik anstelle einer Vermeidung von Emissionen, eine Verlagerung in ein weniger strenges Land erfolgt. 

Oft wird zwischen zwei Formen des Carbon Leakage unterschieden: Indirektes Carbon Leakage bezeichnet die Verlagerung über allgemeine Preiseffekte: Wenn in der EU ein hoher CO2-Preis dazu führt, dass keine Kohle mehr verbrannt wird, sinkt die Nachfrage und somit auch der Kohlepreis auf dem Weltmarkt. Das könnte dazu führen, dass in anderen Regionen wieder mehr Kohle verbrannt wird. Insgesamt wird also CO2 gespart, aber weniger als gedacht, da eben ein Teil des CO2-Ausstoßes nur verlagert wurde. Solche Preiseffekte sind bei lokalen Klimaschutzmaßnahmen unmöglich zu vermeiden. Direktes Carbon Leakage beschreibt hingegen die unmittelbare Auslagerung der Produktion wegen Klimaschutzauflagen - es wird also das gleiche Produkt für den gleichen Markt produziert, nur an einem anderen Ort. 

Gegen direktes Carbon Leakage kann ein Grenzsteuerausgleich eingeführt werden: Dieser funktioniert wie ein Strafzoll auf Produkte aus dem Ausland, die in der Herstellung keine CO2-Abgabe gezahlt haben. Der Grenzsteuerausgleich wirkt des Weiteren wie eine Exportsubvention für Produkte, die in Länder ohne CO2-Bepreisung verkauft werden. In beide Richtungen wird also der CO2-Preis ausgeglichen, damit sich eine Standortverlagerung nicht lohnt. Ob und wie solche Zölle im Kontext von bestehenden Freihandelsverträgen umgesetzt werden können, ist aber noch nicht gänzlich klar (Timilsina 2022, Leonelli 2022). Beide Fälle zeigen auch, weshalb internationale Abkommen und Absprachen so wichtig sind: Existierten überall vergleichbare CO2-Sparmaßnahmen, gäbe es keinen Carbon Leakage (Bierbauer et al. 2021; Jakob 2021).

Bisherigen Studien zufolge könnte Carbon Leakage zwischen 5 und 30% betragen - bis zu 30% jeder eingesparten Tonne CO2 wird also tatsächlich nur verlagert (siehe zur Übersicht Hafele & Kuhls 2022). Allerdings hängen solche Schätzungen stark von der Ausgestaltung der Maßnahmen und der Struktur der ansässigen Industrie ab, was auch die Bandbreite der Schätzung zeigt. Zusätzlich dazu, dass Klimaschutz weniger wirksam wird, geht die Abwanderung von Unternehmen mit einer Reduktion der Wirtschaftsleistung und dem Verlust von Arbeitsplätzen einher. Das könnte letztlich den politischen Willen für eine konsequente Klimapolitik schwächen. Zusammenfassend hat Carbon Leakage also das Potential Klimaschutzmaßnahmen zu schwächen und klimapolitischen Vorreiter*innen überdies wirtschaftliche Nachteile zu verschaffen (Jakob 2021).

Innerhalb der EU hat sich diese Befürchtung der Abwanderung von Industrie bislang nicht bewahrheitet (siehe z.B. Aus dem Moore et al. 2019; Nagele & Zaklan 2019 oder zur Übersicht Hafele & Kuhls 2022). Allerdings sind bislang die Preise im EU ETS noch gering und die kostenlose Zuteilung vieler Zertifikate wird auslaufen (Aus dem Moore et al. 2019). Damit dadurch nicht auch der Schutz vor Carbon Leakage entfällt, plant die EU parallel den CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) als neues Instrument einzuführen. Dieser funktioniert wie der oben beschriebene Grenzausgleichmechanismus, allerdings nur für den Import von Waren in die EU und nicht für den Export (ERPS 2022). Der "Kostenvorteil" der Unternehmen, die im Ausland an niedrigere Standards gebunden sind, verschwindet also. Die Vereinbarkeit des Grenzsteuerausgleichs mit den internationalen Handelsregeln der WTO ist jedoch zweifelhaft. Befürchtet wird daher, dass große Unsicherheit herrscht und Vergeltungszölle verhängt werden könnten (Leonelli 2022). Letztlich sind die Regeln der WTO jedoch menschengemacht und könnten von daher von der internationalen Gemeinschaft angepasst werden, so dass ein Grenzsteuerausgleich ausdrücklich erlaubt wird.

Im Gegensatz zur Marktlösung eines CO2-Preises, die nicht vorschreibt, in welchem Bereich CO2 eingespart wird und wie genau das geschieht, ist aber auch ein anderer Weg denkbar (siehe z.B. Krahé 2022).

Wie im Kohlekompromiss oder im Verbrennerverbot können die Bundesregierung oder die Gremien der Europäischen Union konkret vorschreiben, wie die ökologische Transformation geschieht. Dieser Ansatz schmälert Unsicherheit und gibt Unternehmen Planungssicherheit: Autobauer wissen, dass sie ab einem Stichtag keine Verbrennerautos mehr in der EU verkaufen dürfen und bereiten sich entsprechend vor. Außerdem können die Folgen früh abgeschätzt und Probleme vorgebeugt werden: Arbeiter_innen in Kohlekraftwerken werden Jahre im Voraus in Umschulungen geschickt und finden einfacher einen Job, wenn der Standort schließt. Weniger drastische Planungsschritte sind gezielte Subventionen und Investitionen in Schlüsseltechnologien (E-Autos, Batterieherstellung, ...), oder staatliche Förderungen für Forschung.

Natürlich ist auch diese Alternative nicht immer treffsicher: Genauso wie ein Unternehmen auf ein falsches Produkt setzen kann, kann auch eine staatliche Investition ein Fehlschlag sein. Gegner_innen von umfangreichen Staatseingriffen wenden ein, dass Politikschaffende unmöglich wissen können, welche Technologie letztendlich am kostengünstigsten sein wird und deshalb "technologieoffen" gefördert werden solle. Andererseits benötigt man keine Glaskugel, um festzustellen, dass Verbrennermotoren, Kurzstreckenflüge und Kohle schwerlich Teil einer CO2-neutralen Wirtschaft sein können. In Ausnahmesituationen wie der Covid-Krise war es der aktive Staat, der als Einziger in der Lage war, das nötige Kapital zu mobilisieren, um das Schlimmste abzuwenden. Womöglich ist das in der Klimakrise ähnlich. 

Langfristig kann ein CO2-Preis eine Marktwirtschaft sicherlich in einem nachhaltigen Rahmen zwängen. Die wichtige Debatte ist daher weniger, ob ein allumfassender CO2-Preis eingeführt werden sollte, sondern wie dieser gestaltet werden muss. Zudem können umfangreiche planerische Maßnahmen nötig sein, um die direkte Transformation zur CO2-neutralen Wirtschaft in der kurzen Frist zu bewerkstelligen.

Eine Subvention ist eine staatliche Leistung für ein Unternehmen oder eine Organisation, für die zwar keine Gegenleistung gefordert wird, die aber an Bedingungen geknüpft sein kann. Umweltschädlich ist eine Subvention, wenn sie direkt umweltschädliches Verhalten (z.B. den Ausstoß von CO2) fördert (Rave, 2005). 

Wie bei vielen Definitionen ist die exakte Identifizierung solcher Subventionen in der Praxis jedoch schwer. Ähnlich wie mit nachhaltigen Investitionen ist die Definition von “umweltschädlich” und “umweltfreundlich” oft schwammig und nicht ganz einfach zu bestimmen. 

Keine Subventionen wurden explizit mit dem Ziel eingeführt, der Umwelt zu schaden. Vielmehr sind es Hilfeleistungen an Industrien und Interessensgruppen, die in einer Demokratie legitim sein können. Allerdings müssen wir mit Blick auf die Klimakrise bestehende Strukturen kritisch überprüfen - wie wichtig sind die Ziele, die klimaschädliche Subventionen verfolgen, und können sie auch anders erreicht werden?

Aus Umweltperspektive lassen sich umweltschädliche Subventionen als “Fehlsteuerungen” betrachten. Schäden an der Umwelt und am Klima werden durch eben diese Subventionen angeheizt, statt sie zum Beispiel über einen CO2-Preis zu beschränken. Mit jedem Euro und mit jedem Jahr, in welchem klimaschädliche Produkte und Prozesse gefördert werden, wird Geld und Zeit für die Transformation der Wirtschaft hin zur Klimaneutralität verschwendet. Ein Beispiel ist die Steuerbefreiung von Kerosin im Luftverkehr, welche dazu führt, dass Airlines keinen Anreiz haben, ausreichend in CO2-armes Fliegen zu investieren. Auch können solche Anreize zu "stranded assets" (“gestrandete Vermögenswerte”) führen. Dieser Term bezeichnet große Investitionen, z.B. neue Kohlekraftwerke, die abgeschrieben werden müssen, wenn ein Land eine angemessene Klimapolitik einschlägt. Gleichzeitig haben Subventionen auch Auswirkungen in politischer Hinsicht. Denn die Etablierung und jahrelange Unterstützung fossiler Industrien hinterlässt politische Barrieren, welche die Hersteller fossiler Brennstoffe in den letzten Jahrzehnten gegen die Bemühungen um eine Dekarbonisierung errichtet haben (Geels et al. 2014).

Die exakte Höhe aller umweltschädlichen Subventionen lässt sich aus den oben genannten Gründen schwer exakt bestimmen. Das Umweltbundesamt (UBA) schätzt die Summe der umweltschädlichen Subventionen auf mehr als 65,4 Milliarden Euro für 2018 (UBA 2021). Davon entfiel fast die Hälfte auf den Verkehrsbereich (47%), 39% auf Energie, 9% auf Land- und Forstwirtschaft und 5% auf Bau- und Wohnungswesen. Allerdings handelt es sich hier eher um eine Untergrenze für die tatsächliche Summe. Ausgaben der Länder und Kommunen werden zum größten Teil nicht berücksichtigt. Auch ist diese Zahl einige Jahre alt, neue Subventionen wie der letztjährige Tankrabatt sind nicht enthalten. Eine neuere Schätzung des FÖS (2020, 2021) kommt zu dem Ergebnis, dass alleine 10 klimaschädliche Subventionen auf Bundesebene ein Fördervolumen von 46 Milliarden Euro haben. Damit übersteigen die Ausgaben und steuerlichen Mindereinnahmen für alle umweltschädliche Subventionen die Ausgaben für Verteidigung (2023 ca 50 Mrd EUR) und die Ausgaben aus dem Klima- und Transformationsfonds (2023 ca 35 Mrd EUR). 

Ja, wie alle Subventionen belasten auch umweltschädliche Subventionen den Staatshaushalt. Denn sowohl als steuerliche “Ausnahmeregelungen” als auch als Direktzahlungen führen Subventionen zu Mindereinnahmen im öffentlichen Haushalt. Ein Beispiel: Während für Treibstoffe wie Benzin eine Verbrauchsteuer gilt, wird der Flugtreibstoff Kerosin nicht besteuert. Durch diese Ausnahmeregelung “entgehen” dem Staat also Einnahmen, die die öffentliche Kasse als “Mindereinnahmen” belasten.

Ein Abbau von umweltschädlichen Subventionen kann somit nicht nur fossile Marktverzerrungen bereinigen und eine Signalwirkungen gegen fossile Energien und Industrien entfalten, sondern hegt auch ein bedenkliches fiskalpolitisches Einnahmepotenzial, besonders auch um anstehende Ausgaben für Investitionsmaßnahmen gegenzufinanzieren.

So schwer es ist, einen einheitlichen Subventionsbegriff zu fassen, ebenso schwer ist die Generalisierung einheitlicher Effekte und Wirkungen von Subventionen. Ganz grundsätzlich tragen umweltschädliche Subventionen zu Umwelt- und Klimakatastrophen bei, deren Auswirkungen ärmere Menschen stärker trifft als reichere. Wer von den Subventionen profitiert ist aber von Fall zu Fall unterschiedlich: Während eine fehlende Kerosinsteuer bei internationalen Flügen und das Dienstwagenprivileg eher reiche Menschen und Männer entlastet (Agora 2021, Klinski 2011), profitieren von der Senkung der Mehrwertsteuer für Gas 2022 proportional eher ärmere Haushalte (FÖS 2022).

Eine ökologisch orientierte Subventionspolitik speist sich laut Gerking & Welfends (1997) aus drei unterschiedlichen, sich ergänzenden Strategien: dem Abbau ökologisch kontraproduktiven Subventionen, der ökologischen Umgestaltung bestehender Subventionen, sowie der Neuvergabe von ökologisch orientierten Subventionen.

Ein koordinierter Abbau von klimaschädlichen Subventionen macht Umweltschutz effizienter, da die Aufstockung von Förderprogrammen nicht mehr durch die Preissignale der Subvention gebremst wird. Zudem fördert ein Subventionsabbau finanzielle Handlungsspielräume, unter anderem auch für zusätzliche Förderprogramme. Ökonomisch nicht zu rechtfertigende Förderungen und Verzerrungen würden so aus dem Markt genommen. Laut dem Umweltbundesamt (2021) gab es seit der letzten Schätzung in 2012 allerdings nur geringe Fortschritte im Abbau umweltschädlicher Subventionen. Gleichzeitig erschwert das deutsche Steuerrecht schnelle Korrekturen, denn in der Regel werden Änderungen nicht von der Bundesregierung alleine, sondern im Dialog mit den Bundesländern getragen. Der Abbau umweltschädlicher Subventionen fordert zudem eine behutsame Umsetzung, um Preiserhöhungen für beispielsweise Energiepreise zu begrenzen. Kurzfristig bedeutet der Subventionsabbau nämlich auch, dass für Verbraucher*innen oder Unternehmen höhere Kosten entstehen - wenn die gesparten Subventionen nicht wieder an Bürger_innen zurückfließen. 

Das Beenden klimaschädlicher Subventionen und das Einführen einer CO2-Bepreisung alleine können die Art und Weise unseres Wirtschaftens nicht strukturell verändern (z.B. Rosenbloom et al., 2020). Stattdessen braucht es ein kluges Netzwerk an grüner Innovationsförderung und CO2-Bepreisung, die jeweils ein eigenes Problem beim Klimawandel angehen: Ein CO2-Preis kann erlauben, dass globale Kosten des Klimawandels in Verbraucherpreisen widergespiegelt werden. Als grüne Innovationsförderung können umgewidmete fossile Subventionen hingegen ein zweites Marktversagen adressieren - denn es ist gut denkbar, dass ohne zusätzliche Förderungen Firmen zu wenig in grüne Technologien investieren. Zum Beispiel ist der soziale Nutzen einer innovativen Solartechnologie, die die gesamte Branche voranbringt, weitaus höher als der betriebswirtschaftliche Nutzen für ein einzelnes Unternehmen. Diese beiden Effekte führen dazu, dass eine wohlstandswahrende Klimapolitik beiderlei "Marktversagen" adressieren sollte (siehe z.B. Jaffe et al. 2005, Acemoglu et al. 2016, Aghion et a. 2016, Nordhaus 2021). Gerade der Solarsektor ist dafür das beste Beispiel: Die staatlichen Anschubinvestitionen in Japan, dann Deutschland, und nun China haben eine profitable Industrie aufgebaut die günstigen, grünen Strom liefert und aktuell nicht mehr auf staatliche Förderung angewiesen ist, um mit Kohle und Atomstrom zu konkurrieren.